數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依賴信息高速傳送和物的快速傳遞。信息傳送涉及電信和互聯(lián)網(wǎng)，而物的傳遞則涉及郵政。電信與郵政原本一家，稱為“郵電”，后又分營，分屬不同部門監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)實現(xiàn)了電信與垂直行業(yè)的融合發(fā)展，涉及較多管理部門，但電信主管部門被賦予互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理職責(zé)。這背后的邏輯是什么？

一、電信與郵政

（一）共同點

《憲法》第四十條規(guī)定“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)”。這里的“通信”，包括郵政和電信。通常認(rèn)識上，人們也會認(rèn)為通信包括郵政和電信。郵政是古老的信息傳送方式，而電信是近現(xiàn)代發(fā)展而來的信息傳送方式。傳送信息，是二者的共同點。

（二）不同點

電信與郵政之間不同在于，電信傳送的是“信息”，而郵政傳遞的是物，物上攜帶信息。郵政寄信，傳的是紙，紙上有信息。郵政可以寄紙，也可以拓展寄遞對象，如寄衣物、食品、電器，甚至汽車。郵政業(yè)務(wù)從原來的寄信，發(fā)展至快遞，本質(zhì)未變，傳遞的均是“物”。傳遞物，在物理空間上從一點移動到另一點，需要借助外在工具，如自行車、牛車、汽車、火車、飛機(jī)等，即交通。國家郵政局由交通部管理，大概原因在此。

時至今日，郵政寄遞的物種類繁多、數(shù)量巨大。由于物需要占用物理空間，有體積，對于常人而言，從外在表象上，會認(rèn)為郵政監(jiān)管對象眾多。電信雖然與眾多垂直行業(yè)深度融合，深入到生產(chǎn)生活的方方面面，對經(jīng)濟(jì)社會和國家安全影響更為深遠(yuǎn)，但信息存儲不需要占用過多物理空間，摸不著，外在表象上，常人不會認(rèn)為電信監(jiān)管對象眾多。這可能是郵政監(jiān)管力量可以從省級擴(kuò)展至地市，而電信監(jiān)管仍然面臨十幾或者二十幾個人負(fù)責(zé)省級區(qū)域內(nèi)電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管的尷尬境況，不被增加監(jiān)管力量的原因。

二、電信是互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)

互聯(lián)網(wǎng)深刻改變和影響了人們的生產(chǎn)生活，將生產(chǎn)生活從線下延伸至網(wǎng)絡(luò)。人們接受互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，業(yè)者提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，均要接入電信網(wǎng)絡(luò)，接受和使用電信運營商提供的數(shù)據(jù)服務(wù)。數(shù)據(jù)服務(wù)，通俗講是“流量”，是與話音、短信息并列的基礎(chǔ)電信服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)服務(wù)可以覆蓋到何種地域，可以普及到哪種人群，取決于電信設(shè)施的分布范圍和密度。通俗講，若無基站有效分布，無人駕駛、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)導(dǎo)航不過是鏡中花。手機(jī)沒有信號，就不能網(wǎng)上打車、在線支付、視頻聊天。因此，電信是互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)。

時至今日，電信設(shè)施仍面臨規(guī)劃難、建設(shè)難、進(jìn)小區(qū)難、進(jìn)機(jī)場和地鐵難、保護(hù)難等問題。5G商用大門已經(jīng)開啟，若不能從根本上解決電信建設(shè)建設(shè)和保護(hù)中的問題，將嚴(yán)重制約5G建設(shè)、普及和通信質(zhì)量，影響5G引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型作用的發(fā)揮。

三、互聯(lián)網(wǎng)是電信的高級應(yīng)用

互聯(lián)網(wǎng)依托電信的數(shù)據(jù)服務(wù)，將線下金融、交易、娛樂、社交、新聞、醫(yī)療等服務(wù)搬至線上，實現(xiàn)了電信與垂直行業(yè)的融合和創(chuàng)新發(fā)展，極大豐富和改變了生產(chǎn)生活?；ヂ?lián)網(wǎng)服務(wù)雖然豐富多彩，但載體卻是電信的數(shù)據(jù)服務(wù)。換言之，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)雖然涵蓋較多垂直領(lǐng)域，如交通、醫(yī)療、文化、金融、新聞等，但互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的提供需要依托信息的生成、傳送、處理。

互聯(lián)網(wǎng)的基本功能是生成、傳送和處理信息，載體是數(shù)據(jù)服務(wù)?；诨ヂ?lián)網(wǎng)生成、傳送和處理信息功能，可以實現(xiàn)金融、醫(yī)療、文化等各種服務(wù)。如互聯(lián)網(wǎng)音樂服務(wù)，服務(wù)提供者向用戶提供在線音樂賞析，實質(zhì)上是提供信息，運用一定方式轉(zhuǎn)化為音樂。再如網(wǎng)上交易，用戶登陸淘寶平臺瀏覽產(chǎn)品，選中一本書，點擊購買，在線支付貨款。此項交易中，買賣合同的達(dá)成，貨款的支付，全賴“信息”的生成、傳送、處理等，而書的交付，則需線下運輸。若交易的對象為電子書，則可以在線上交付，也是提供信息。通過互聯(lián)網(wǎng)提供的線上服務(wù)，均是通過互聯(lián)網(wǎng)生成、傳送和處理信息實現(xiàn)的，依托的是電信的數(shù)據(jù)服務(wù)。因此，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)適用電信監(jiān)管規(guī)則。

例如，《憲法》第四十條“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)”規(guī)定，同樣適用于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第四十七條“網(wǎng)絡(luò)運營者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對其用戶發(fā)布的信息的管理”，使用了“其”字，很好地闡釋了互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)中電信運營商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商對互聯(lián)網(wǎng)用戶信息的管理責(zé)任，即：電信運營商提供的是數(shù)據(jù)服務(wù)（即管道），依據(jù)《憲法》第四十條，不可以對管道內(nèi)的通信內(nèi)容進(jìn)行查看和檢查，接受互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的用戶不是電信運營商的用戶，因此電信運營商依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第四十七條規(guī)定不負(fù)有對互聯(lián)網(wǎng)用戶信息的管理責(zé)任?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第四十七條設(shè)定的信息管理機(jī)制，符合《憲法》第四十條規(guī)定?；ヂ?lián)網(wǎng)立法，應(yīng)當(dāng)注重與《憲法》第四十條保持一致。

四、電信主管部門負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理

人們生活在現(xiàn)實社會，現(xiàn)實性是其生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)；互聯(lián)網(wǎng)極大豐富和改造了人們的生產(chǎn)生活，但線上空間的“虛擬性”與生產(chǎn)生活的現(xiàn)實性需求是一對永恒的矛盾。網(wǎng)站（含APP）[1]是網(wǎng)絡(luò)虛擬空間和現(xiàn)實社會的主要聯(lián)結(jié)點，是人們在網(wǎng)絡(luò)空間活動的主要依托平臺，是解決虛擬與現(xiàn)實之間矛盾的主要切入點。無論通過互聯(lián)網(wǎng)從事何種線上活動，均需依托網(wǎng)站。

無論是現(xiàn)實社會，還是網(wǎng)絡(luò)空間，人與人要社交、交易，需要以“信任”為基礎(chǔ)。人無信不立。為了解決信任問題，確保社交、交易安全，需要國家公權(quán)力介入，對社交、交易主體身份進(jìn)行確認(rèn)并公示，為社會提供最低程度的“信任”證明。在現(xiàn)實社會，對個人而言是居民身份證，對法人或者非法人團(tuán)體而言是工商登記、社會團(tuán)體登記、事業(yè)單位登記。在網(wǎng)絡(luò)空間，因網(wǎng)絡(luò)具有虛擬性，社交、交易雙方不見面，具有遠(yuǎn)程性特點，更加需要解決信任問題，解決方式為電信主管部門通過備案或者經(jīng)營許可對網(wǎng)站進(jìn)行準(zhǔn)入管理。

互聯(lián)網(wǎng)活動得以進(jìn)行的基礎(chǔ)是基于互聯(lián)網(wǎng)上的信任。網(wǎng)站備案或者經(jīng)營許可是對設(shè)立主體進(jìn)行身份登記，以公權(quán)力為互聯(lián)網(wǎng)活動提供“信任”證明，是互聯(lián)網(wǎng)管理的基礎(chǔ)和根基?；ヂ?lián)網(wǎng)活動存在于網(wǎng)絡(luò)空間，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、提高網(wǎng)絡(luò)覆蓋和提升網(wǎng)絡(luò)能力，屬于電信主管部門的基本職責(zé)?；ヂ?lián)網(wǎng)活動依托于網(wǎng)站，設(shè)立網(wǎng)站的基礎(chǔ)條件是辦理互聯(lián)網(wǎng)接入和具有相應(yīng)的IP地址和域名，互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)和域名解析屬于典型的電信業(yè)務(wù)，IP地址資源也由電信主管部門負(fù)責(zé)管理。同時，斷開互聯(lián)網(wǎng)接入或者停止域名解析即可以關(guān)閉或者限制網(wǎng)站服務(wù)。無論從網(wǎng)絡(luò)層面，還是業(yè)務(wù)層面，抑或管理層面，由電信主管部門對網(wǎng)站進(jìn)行統(tǒng)一管理，是確保登記信息準(zhǔn)確，為互聯(lián)網(wǎng)活動提供“信任”供給和有效管理的必然要求。因此，電信主管部門負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理。

五、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理范疇

（一）管理對象

一是網(wǎng)站設(shè)立。通過互聯(lián)網(wǎng)提供線上服務(wù)，需要依托網(wǎng)站。網(wǎng)站之于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，猶如廠房或者辦公場所之于線下服務(wù)。例如，提供互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)，需要設(shè)立網(wǎng)站供用戶前來辦理服務(wù)，提供線下金融服務(wù)亦需要辦公場所供用戶辦理服務(wù)。因此，網(wǎng)站與依托網(wǎng)站提供的服務(wù)，屬于兩個范疇，分別由相應(yīng)主管部門管理，即網(wǎng)站設(shè)立由電信主管部門負(fù)責(zé)管理，依托網(wǎng)站提供的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)管理。如，互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)由金融主管部門管理，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)由衛(wèi)生部門管理，互聯(lián)網(wǎng)游戲由文化部門管理。因此，區(qū)分網(wǎng)站與依托網(wǎng)站提供的服務(wù)，是劃分電信主管部門與線上服務(wù)相應(yīng)主管部門監(jiān)管邊界的標(biāo)準(zhǔn)。

二是信息交互。用戶接受互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，業(yè)者提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，均需要接入網(wǎng)絡(luò)，使用數(shù)據(jù)服務(wù)，建立用戶與網(wǎng)站之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，進(jìn)行信息的生成、傳送、處理活動，表現(xiàn)為檢索、訪問、瀏覽、下載、安裝、交互等。用戶與網(wǎng)站的聯(lián)結(jié)交互，均是通過信息傳送完成，可以統(tǒng)稱為“信息交互”?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境下自主、自愿進(jìn)行信息交互，需要信息生成、傳送、處理活動可正常和安全進(jìn)行，不受非法干擾和破壞，依賴網(wǎng)絡(luò)的“通暢”與“安全”。“通?！奔淳W(wǎng)站功能正常，與用戶之間的信息交互可以正常進(jìn)行。例如，甲用戶下載乙網(wǎng)站客戶端軟件，被丙網(wǎng)站替換為自己的軟件，丁網(wǎng)站提供視頻，片頭廣告被戊網(wǎng)站攔截，即屬網(wǎng)絡(luò)“通暢”的反面?！鞍踩奔淳W(wǎng)站滿足網(wǎng)絡(luò)安全要求，與用戶之間的信息交互不被干擾、攻擊和破壞。網(wǎng)站與用戶之間信息交互正常進(jìn)行，核心關(guān)涉是信息流動的自主、自愿和安全，不關(guān)涉任何具體服務(wù)。

電信主管部門對網(wǎng)站進(jìn)行準(zhǔn)入管理，解決的是互聯(lián)網(wǎng)活動主體的身份證明和公示問題，滿足互聯(lián)網(wǎng)活動對“信任”的需求；對網(wǎng)站與用戶之間的信息交互進(jìn)行日常管理，解決的是主體之間通過網(wǎng)絡(luò)自主、自愿和安全聯(lián)結(jié)問題，滿足互聯(lián)網(wǎng)活動對“通暢”和“安全”的需求；二者延伸于電信主管部門網(wǎng)絡(luò)管理職責(zé)。主體身份的確認(rèn)和信息交互的通暢、安全，是互聯(lián)網(wǎng)活動的基礎(chǔ)。這也說明，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理是互聯(lián)網(wǎng)管理的基礎(chǔ)。

（二）管理內(nèi)容

圍繞網(wǎng)站設(shè)立和信息交互，電信主管部門對互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行行業(yè)管理，主要體現(xiàn)為四個方面：一是加強(qiáng)電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)管理，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化升級，提升網(wǎng)絡(luò)能力、安全性能和覆蓋范圍，做好網(wǎng)絡(luò)接入和域名管理，開展應(yīng)急通信管理，為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展提供良好的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。二是對網(wǎng)站設(shè)立進(jìn)行準(zhǔn)入管理，需要區(qū)分網(wǎng)站和依托網(wǎng)站提供的服務(wù)，依托網(wǎng)站提供的服務(wù)由該服務(wù)的相應(yīng)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，如網(wǎng)約車由交通部門負(fù)責(zé)管理。三是對網(wǎng)站與用戶之間的信息交互活動，進(jìn)行市場秩序和用戶權(quán)益等方面的日常管理。四是做好網(wǎng)站及其與用戶信息交互活動的網(wǎng)絡(luò)安全管理，為互聯(lián)網(wǎng)安全運行提供基礎(chǔ)支撐，區(qū)別于相關(guān)主管部門對線上服務(wù)活動和該服務(wù)所依托的信息系統(tǒng)的安全管理。[2]

注：[1] App，英文全稱為“Application program”,即“應(yīng)用程序”。App是用戶接受互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的“入口”，如下載安裝共享單車App，即可接受和使用相應(yīng)服務(wù)。用戶接受互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，可以通過瀏覽器輸入相應(yīng)網(wǎng)址（域名）登陸網(wǎng)站接受服務(wù)，也可以通過安裝App接受服務(wù)。因此，《電信業(yè)務(wù)分類目錄（2015年版）》也使用了“通過運行在計算機(jī)、智能終端等的客戶端軟件、瀏覽器”表述定義有關(guān)業(yè)務(wù)。由于通過瀏覽器登陸網(wǎng)站需要輸入網(wǎng)址，一般觀念上認(rèn)為域名是網(wǎng)站的構(gòu)成要素之一（其他兩項為IP地址和互聯(lián)網(wǎng)接入），然而通過App提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)卻不需要域名。由于App已經(jīng)下載到用戶終端，用戶可以通過App連接網(wǎng)絡(luò)直接登陸相應(yīng)的網(wǎng)站，無需通過瀏覽器尋址。伴隨技術(shù)發(fā)展，域名已經(jīng)不再是網(wǎng)站的必要構(gòu)成要素。通過網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)，需要在網(wǎng)絡(luò)中有一“憑借”，獲得網(wǎng)絡(luò)空間的“存在感”，即接入網(wǎng)絡(luò)（互聯(lián)網(wǎng)接入），并在網(wǎng)絡(luò)中確定一地址（即IP地址），搭建“網(wǎng)站”?；ヂ?lián)網(wǎng)接入和IP地址是網(wǎng)站的必要構(gòu)成要素。網(wǎng)站提供服務(wù)，可以通過兩種方式與用戶建立網(wǎng)絡(luò)連接：通過瀏覽器借助域名尋址到網(wǎng)站和通過已下載于用戶終端的App直接連接到網(wǎng)站。因此，App并未改變互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)需要通過網(wǎng)站提供這一基本事實，僅是改變了用戶接受互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的入口，豐富了用戶體驗和觀感。目前來看，網(wǎng)站仍然是網(wǎng)絡(luò)虛擬空間和現(xiàn)實社會的主要聯(lián)結(jié)點，是人們在網(wǎng)絡(luò)空間活動的主要依托平臺。App僅是用戶接受互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的入口，是“用戶側(cè)”的概念；用戶通App接受的服務(wù)仍然是網(wǎng)站提供的服務(wù)，網(wǎng)站是“服務(wù)提供者側(cè)”的概念。因此，App并未取代網(wǎng)站，而是網(wǎng)站提供服務(wù)連接用戶的一個渠道。

[2] 網(wǎng)站是服務(wù)提供者與用戶之間進(jìn)行信息交互和提供線上服務(wù)的界面，與用于提供線上服務(wù)的系統(tǒng)不同。例如，提供網(wǎng)約車服務(wù)需要搭建網(wǎng)站和運行系統(tǒng)，對網(wǎng)站及其與用戶之間信息交互的網(wǎng)絡(luò)安全管理由電信主管部門負(fù)責(zé)，但對運行系統(tǒng)和網(wǎng)約車服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)安全管理則由交通主管部門負(fù)責(zé)。