2018年12月14日晚，清華大學(xué)國(guó)情研究院『國(guó)情講壇』第二十講在公共管理學(xué)院報(bào)告廳開(kāi)講。清華大學(xué)文科資深教授，清華大學(xué)蘇世民書(shū)院院長(zhǎng)，清華大學(xué)中國(guó)科技政策研究中心主任薛瀾就“中國(guó)科技創(chuàng)新政策40年——回顧與反思”主題發(fā)表演講。講壇由清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授胡鞍鋼主持。

本文根據(jù)薛瀾教授現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言整理，內(nèi)容已經(jīng)薛瀾教授本人審定。

特別高興今天能夠跟大家一起來(lái)討論中國(guó)科技創(chuàng)新政策40年。2018年是改革開(kāi)放40年，這40年里，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各個(gè)方面都發(fā)生了天翻地覆的變化。但是對(duì)廣大公眾來(lái)講，科技領(lǐng)域到底發(fā)生了什么，可能并不是那么熟悉和了解。實(shí)際上科技發(fā)展和科技政策領(lǐng)域所走過(guò)的改革歷程，與其他領(lǐng)域一樣，也可以用波瀾壯闊來(lái)形容，是非常了不起的。今天，我想利用這個(gè)時(shí)間，簡(jiǎn)單就科技創(chuàng)新政策改革開(kāi)放40年歷程做一點(diǎn)介紹。

我將從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。首先做一點(diǎn)背景介紹；其次是討論科技創(chuàng)新政策改革開(kāi)放的這四十年的歷程；然后對(duì)改革開(kāi)放的成功與不足做一些評(píng)論；最后對(duì)科技創(chuàng)新政策做一些反思。

一、引言

最近，國(guó)內(nèi)對(duì)中國(guó)創(chuàng)新政策的評(píng)價(jià)像過(guò)山車(chē)一樣。時(shí)而報(bào)道中國(guó)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域取得的一些巨大成就，沒(méi)過(guò)多久又報(bào)道某些重要領(lǐng)域被“卡了脖子”。尤其是最近中美貿(mào)易戰(zhàn)，很多人認(rèn)為科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)是中美貿(mào)易戰(zhàn)背后的重要原因。美國(guó)對(duì)中國(guó)科技創(chuàng)新領(lǐng)域有很多指責(zé)，比如中國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不利，中國(guó)強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)移，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策扭曲，市場(chǎng)非良性競(jìng)爭(zhēng)等，好像中國(guó)是通過(guò)這些措施才取得了科技進(jìn)步的成就。從最善意的角度去看，這顯然是對(duì)中國(guó)科技創(chuàng)新過(guò)去四十年的發(fā)展情況缺乏基本的了解。所以，中國(guó)科技創(chuàng)新進(jìn)步是怎么來(lái)的？目前狀況如何？未來(lái)發(fā)展前景如何？這些問(wèn)題已經(jīng)不簡(jiǎn)單是學(xué)術(shù)研究問(wèn)題了，解答這些問(wèn)題對(duì)破解我們現(xiàn)實(shí)中的政策問(wèn)題也有重要的影響。

二、中國(guó)科技創(chuàng)新改革歷程(1978-2018)

中國(guó)科技創(chuàng)新從1978年到2018年的改革歷程，我們?cè)谧钚鲁霭娴囊槐緯?shū)中做了一個(gè)比較系統(tǒng)的分析和回顧。這本書(shū)《中國(guó)科技發(fā)展與政策，1978-2018》由社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版，匯聚了科技政策領(lǐng)域國(guó)內(nèi)最前沿的一些學(xué)者的集體智慧。

這本書(shū)從兩個(gè)方面展現(xiàn)了中國(guó)科技創(chuàng)新政策改革開(kāi)放的歷程：一是按照時(shí)間順序來(lái)展現(xiàn)中國(guó)科技創(chuàng)新領(lǐng)域改革發(fā)展的主要階段和事件；二是從國(guó)家創(chuàng)新體系的各個(gè)重要組成部分展開(kāi)，包括基礎(chǔ)研究，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，高校科技創(chuàng)新與人才培養(yǎng)，區(qū)域科技創(chuàng)新，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，軍民融合發(fā)展，科技全球化與國(guó)際合作。下面我把整個(gè)改革開(kāi)放的歷程做一簡(jiǎn)要介紹。

▌2.0歷史沿革：奠定發(fā)展基礎(chǔ)

中國(guó)的科技創(chuàng)新成果并不只是近40年發(fā)展起來(lái)的，而是過(guò)去百年的歷史積累。如果真正要回溯歷史的話，可以回溯到1895年。那一年，中國(guó)第一所現(xiàn)代意義上的大學(xué)——天津北洋西學(xué)學(xué)堂，獲準(zhǔn)設(shè)立，也就是今天的天津大學(xué)。

天津北洋西學(xué)學(xué)堂舊址

從1895到1949年的半個(gè)多世紀(jì)，國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂不斷，當(dāng)時(shí)的高校面臨的環(huán)境是非常艱難的?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，清華、北大、南開(kāi)等高校組成西南聯(lián)合大學(xué)，共克時(shí)艱，在昆明郊區(qū)很艱難的條件下，繼續(xù)保持教學(xué)研究工作，并培養(yǎng)出了上世紀(jì)前半葉中國(guó)一代科技精英，其中包括后來(lái)獲得諾貝爾物理獎(jiǎng)的楊振寧和李政道先生。

抗戰(zhàn)時(shí)期的西南聯(lián)合大學(xué)

到1948年新中國(guó)成立之前，中國(guó)有210所現(xiàn)代意義上的大學(xué)，包括中專。其中，國(guó)立高等教育機(jī)構(gòu)有74所，省立80所，私立56所，當(dāng)時(shí)一共招收15萬(wàn)多學(xué)生。15萬(wàn)大致相當(dāng)于中國(guó)現(xiàn)在前兩所招生最多的高校的學(xué)生數(shù)量，而這是當(dāng)時(shí)全國(guó)高等教育招生的人數(shù)。

新中國(guó)成立之前，中國(guó)的高等教育和科研機(jī)構(gòu)已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)。1928年6月9日中央研究院成立，蔡元培擔(dān)任院長(zhǎng)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)前的1935年，中國(guó)曾經(jīng)有70多所研究機(jī)構(gòu)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，很多研究院被疏散到西南等一些地方。到1949年，只有30多所留了下來(lái)。這些研究機(jī)構(gòu)的科研人員有5萬(wàn)名左右。

蔡元培先生為中央研究院院長(zhǎng)委任狀

南京研究院舊址

新中國(guó)成立后，中國(guó)科技發(fā)展進(jìn)入布局與追趕階段。在新中國(guó)成立的一個(gè)月之后，中國(guó)科學(xué)院就正式成立。當(dāng)時(shí)，中央政府派出專門(mén)的工作組到蘇聯(lián)學(xué)習(xí)怎么建設(shè)國(guó)家的科學(xué)院。以基礎(chǔ)研究為主的中國(guó)科學(xué)院很快進(jìn)入正常運(yùn)行，同時(shí)在各個(gè)工業(yè)部門(mén)和各個(gè)省市自治區(qū)，設(shè)立很多相應(yīng)的應(yīng)用研究所。

高等教育發(fā)展也非常迅速。1952年開(kāi)始實(shí)施高等教育院系調(diào)整，壓縮人文社會(huì)科學(xué)，重點(diǎn)發(fā)展理工科，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)中國(guó)工業(yè)化發(fā)展的需要，成立了許多單科或者多科的理工科院校，比如清華的地質(zhì)系分出去成立了地質(zhì)學(xué)院，航空系分出去成立了航空學(xué)院等。雖然這些調(diào)整有利于盡快培養(yǎng)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展急需的大批工科人才，但壓縮人文社會(huì)科學(xué)的舉措對(duì)中國(guó)人文社會(huì)科學(xué)產(chǎn)生了相當(dāng)深遠(yuǎn)的不利影響。

從建國(guó)之后一直到文革前，中國(guó)高等教育的發(fā)展變化緊跟著國(guó)家大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，可以說(shuō)是同呼吸共命運(yùn)。1952年有211所高校，到了1953年院系調(diào)整后壓縮至182所，1957年增長(zhǎng)到229所。到1960年猛增到1289所。通過(guò)這個(gè)數(shù)字可以看到大躍進(jìn)不僅僅是在煉鋼、糧食生產(chǎn)等方面，在高等教育上也有一個(gè)大躍進(jìn)的階段。當(dāng)然這個(gè)很難持續(xù)下去，到了1965年回落到434所。文革時(shí)期的70年代到了最低點(diǎn)，有300多所。

建國(guó)后中國(guó)的公立研究機(jī)構(gòu)、高等教育總體來(lái)說(shuō)發(fā)展都是很快的，不足的地方就是產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。建國(guó)之后，中國(guó)的主要技術(shù)來(lái)源是從蘇聯(lián)和東歐進(jìn)口。五十年代有156項(xiàng)工業(yè)技術(shù)引進(jìn)項(xiàng)目，為新中國(guó)的工業(yè)化體系建設(shè)起到很重要的作用。

這個(gè)階段中國(guó)科研取得了巨大的成就。到1965年，中國(guó)建立了1700多個(gè)科研機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)了15萬(wàn)多的科學(xué)家和工程師，在很多重要領(lǐng)域取得了一系列重要成果。例如：人工合成了牛胰島素，當(dāng)時(shí)很多專家評(píng)價(jià)這是一項(xiàng)有獲得諾貝爾獎(jiǎng)潛力的研究成果；兩彈一星取得了很大的成就；在李四光先生油成相理論指導(dǎo)下發(fā)現(xiàn)了大慶油田等等。

但是這個(gè)階段也遇到了一些挫折。1960年，中蘇關(guān)系惡化。7月16日，蘇共中央全會(huì)討論了蘇中關(guān)系，宣布召回蘇聯(lián)專家，并不顧中方的要求，在一個(gè)月內(nèi)撤走了1390名專家，停派909名專家，單方面撕毀600個(gè)協(xié)議和合同。1960-1967年，中蘇兩國(guó)科技人員交流來(lái)往的人數(shù)只有100人左右，主要是參加學(xué)術(shù)交流活動(dòng)，蘇聯(lián)方面來(lái)華專家40人左右，中國(guó)赴蘇專家60人左右。中國(guó)與蘇聯(lián)從親密無(wú)間的合作，一下子降到冰點(diǎn)，這對(duì)當(dāng)時(shí)的很多科學(xué)家而言都是刻骨銘心的。

蘇聯(lián)撤走專家，迫使中國(guó)更快地進(jìn)入自力更生的道路，進(jìn)入科研攻關(guān)的新階段。印象很深的是2003年，我們?cè)谧鲋虚L(zhǎng)期科技規(guī)劃時(shí)討論自主創(chuàng)新開(kāi)放創(chuàng)新，很多老專家尤其是經(jīng)歷過(guò)那段時(shí)間的老專家，強(qiáng)調(diào)一定要搞自主創(chuàng)新，一定要自己掌握核心技術(shù)。但是，1966年以后到1976年，中國(guó)文化大革命使得中國(guó)的科研活動(dòng)幾乎陷于停頓。

▌2.1撥亂反正，迎來(lái)科學(xué)春天

1978年3月全國(guó)科學(xué)大會(huì)召開(kāi)。***在會(huì)上提出了“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”，“知識(shí)分子是工人階級(jí)的一部分”等重要論斷，把禁錮中國(guó)科學(xué)家和知識(shí)分子的桎梏打破，迎來(lái)了科學(xué)的春天。

1978年3月全國(guó)科學(xué)大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

1978年到1985年間，中國(guó)農(nóng)村改革、沿海開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立等，使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)始發(fā)生變化。這個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)新技術(shù)有著強(qiáng)烈的需求，但是中國(guó)的科研機(jī)構(gòu)和高校研究人員，仍然在科學(xué)的殿堂里繼續(xù)做自己的研究工作。如何激發(fā)科研人員的動(dòng)力，如何使創(chuàng)新系統(tǒng)更好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求？如何改變科研機(jī)構(gòu)的行為和文化，使其適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的新現(xiàn)實(shí)？中國(guó)面臨著巨大的政策挑戰(zhàn)。

▌2.2啟動(dòng)改革，發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)

1985年，中央發(fā)布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，這個(gè)決定揭開(kāi)了中國(guó)科技體制改革的大幕。決定通過(guò)改變激勵(lì)機(jī)制，使得大學(xué)和科研院所愿意為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。主要的政策措施有：削減研究所的經(jīng)費(fèi)撥款，逐漸地把研究所的“皇糧”切斷。同時(shí)，開(kāi)辟一些新的競(jìng)爭(zhēng)性科技計(jì)劃，包括成立自然科學(xué)基金，設(shè)立星火計(jì)劃、火炬計(jì)劃、863計(jì)劃，以及后來(lái)的攀登計(jì)劃等。這些計(jì)劃都有相應(yīng)的政策目標(biāo)，引導(dǎo)科研人員往這些方向努力。這是一個(gè)非常重要的措施，不僅調(diào)整了經(jīng)費(fèi)的撥款來(lái)源，還建立了技術(shù)市場(chǎng)，改革了科研機(jī)構(gòu)管理，鼓勵(lì)科技人員下海創(chuàng)業(yè)等等。在一推一拉的作用下促使整個(gè)科研體系真正為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

1991年，科技部確定了11類高新技術(shù)，推動(dòng)高新技術(shù)在中國(guó)的發(fā)展。但當(dāng)時(shí)中國(guó)總體的大環(huán)境對(duì)高科技發(fā)展還不是非常有利。因此，從1991年起至2012年9月，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)建立了114個(gè)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，為高新技術(shù)的發(fā)展?fàn)I造局部環(huán)境和政策，以推動(dòng)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨后國(guó)務(wù)院還設(shè)立了超過(guò)40個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，包括高校科技園等等，采取一切可能的辦法推進(jìn)科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力。1985年的科技體制改革，到九十年代得到了蓬勃發(fā)展，推動(dòng)科研體系發(fā)生了巨大變化。

第一個(gè)下海吃螃蟹創(chuàng)辦高科技企業(yè)的中科院研究人員陳春先

但這個(gè)時(shí)候也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，很多科研機(jī)構(gòu)并不能完全適合走市場(chǎng)化道路，在這個(gè)階段有點(diǎn)無(wú)所適從。比如1996年我回國(guó)后采訪過(guò)中科院的一個(gè)地質(zhì)方面的研究所，該所試圖通過(guò)舉辦寶石鑒定服務(wù)部來(lái)參與為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，但經(jīng)營(yíng)非常困難，很難與市場(chǎng)結(jié)合。

▌2.3知識(shí)創(chuàng)新，建設(shè)創(chuàng)新體系

在這種情況下，很多科研人員和科技政策研究者開(kāi)始反思，在國(guó)家大的創(chuàng)新體系里，什么樣的機(jī)構(gòu)適合為市場(chǎng)服務(wù)，什么樣的機(jī)構(gòu)可能需要做一些基礎(chǔ)研究而不能走市場(chǎng)化道路？1998年內(nèi)，中科院最先向中央提交了知識(shí)創(chuàng)新工程報(bào)告，提出中科院在國(guó)家創(chuàng)新體系中不應(yīng)當(dāng)是搞技術(shù)創(chuàng)新以創(chuàng)造市場(chǎng)價(jià)值為主的機(jī)構(gòu)，而是要做知識(shí)創(chuàng)新，要在基礎(chǔ)研究方面做更多的工作，并提出了一個(gè)整體的改革規(guī)劃。這個(gè)報(bào)告得到了***同志的批示，由此開(kāi)始了新一輪的科技體制改革。

之后應(yīng)用型的公立科研機(jī)構(gòu)也開(kāi)始進(jìn)行改革。很多研究機(jī)構(gòu)原來(lái)所依附的政府部門(mén)在1999年的政府改革中被取消，皮之不存毛將焉附，這些應(yīng)用型研究機(jī)構(gòu)沒(méi)有了上級(jí)部門(mén)，只能著手改革。當(dāng)時(shí)有242所公立科研機(jī)構(gòu)首先進(jìn)行試點(diǎn)，由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，走向市場(chǎng)，后來(lái)在全國(guó)各地推行。從1999年到2003年底，有1050所應(yīng)用型研究所完成轉(zhuǎn)制成為市場(chǎng)主體，有99個(gè)研究機(jī)構(gòu)與大學(xué)合并或轉(zhuǎn)成非盈利機(jī)構(gòu)。

這一輪改革也注重推動(dòng)產(chǎn)業(yè)研發(fā)，鼓勵(lì)大型國(guó)有企業(yè)建立企業(yè)研發(fā)中心，設(shè)立國(guó)家中小企業(yè)創(chuàng)新基金支持中小企業(yè)創(chuàng)新，同時(shí)鼓勵(lì)跨國(guó)公司在中國(guó)設(shè)立研發(fā)中心。我們通過(guò)對(duì)1999年-2000年跨國(guó)公司在中國(guó)的研發(fā)機(jī)構(gòu)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，商業(yè)周刊排名前1000家的大公司在中國(guó)設(shè)立獨(dú)立研發(fā)機(jī)構(gòu)的公司超過(guò)30家。

這一輪改革期間高等教育也進(jìn)行改革，高校開(kāi)始擴(kuò)招。1998年前，超過(guò)300萬(wàn)人參加高考，只有三分之一的人能夠被錄取(毛入學(xué)率1990=3.7%，1998=9%)；1999年，招生人數(shù)比1998年增加了47.4%；之后若干年，招生人數(shù)的增長(zhǎng)率都保持在兩位數(shù)，使得高校在校生從1998年的643萬(wàn)增長(zhǎng)到2005年的2100萬(wàn)。2005年毛入學(xué)率達(dá)到21%，2013達(dá)到34%，到2017年是45%，毛入學(xué)率與發(fā)達(dá)國(guó)家比較接近了。但是，高校招生人數(shù)高速擴(kuò)張也帶來(lái)了很大的問(wèn)題，就是怎樣保證教育質(zhì)量。近年來(lái)，教育部的所有的重大政策都在特別強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)提高高等教育質(zhì)量。

▌2.4 自主創(chuàng)新，制定科技規(guī)劃

2003年，國(guó)家開(kāi)始新一輪的科技體制重大的改革，此輪改革最主要的標(biāo)志是中長(zhǎng)期科技規(guī)劃的制定。當(dāng)時(shí)中國(guó)加入WTO，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力巨大，環(huán)境資源的約束也越來(lái)越明顯，因而中國(guó)迫切需要改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。

2003年夏季，兩千多名科技專家，包括社會(huì)科學(xué)專家、企業(yè)家等，在超過(guò)20個(gè)主題方面開(kāi)展戰(zhàn)略研究。

2006年的全國(guó)科學(xué)技術(shù)大會(huì)，正式頒布了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》。綱要明確了未來(lái)科技發(fā)展的指導(dǎo)方針和目標(biāo)；提出自主創(chuàng)新、重點(diǎn)跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來(lái)的科技發(fā)展方針，提出到2020年把中國(guó)建成創(chuàng)新型國(guó)家的宏偉目標(biāo)；提出很多重要的應(yīng)用領(lǐng)域，包括能源環(huán)保等等；部署了很多基礎(chǔ)研究領(lǐng)域和交叉領(lǐng)域；批準(zhǔn)設(shè)立了16個(gè)重大專項(xiàng)，包括登月計(jì)劃等；在國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)方面也出臺(tái)了一系列的配套措施。這個(gè)規(guī)劃綱要為2006年到2020年的科技發(fā)展做出了全面系統(tǒng)的部署，直到今天我們?nèi)匀话凑者@個(gè)規(guī)劃在不斷地推進(jìn)。

▌2.5 深化改革 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展

十八大以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，這個(gè)階段最核心的目標(biāo)是深化改革，用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。在這個(gè)階段有很多具體的措施，首先是簡(jiǎn)政放權(quán)，激勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新。2015年，即1985年《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》發(fā)布30年后的同一天，中央發(fā)布了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，提出了新的部署。這個(gè)改革的文件與之前文件最大的不同是，該文件特別強(qiáng)調(diào)怎樣營(yíng)造更好的市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)生態(tài)，來(lái)推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。

對(duì)科技計(jì)劃管理體制進(jìn)行了全面系統(tǒng)的改革。首先，成立了一個(gè)平臺(tái)——國(guó)家科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，由科技部牽頭，財(cái)政部、發(fā)展改革委等與國(guó)家科技計(jì)劃管理密切相關(guān)的31個(gè)部門(mén)和單位組成，統(tǒng)籌關(guān)于科技計(jì)劃管理的各種重大決策。以前存在的科技計(jì)劃太多太亂的問(wèn)題，現(xiàn)在可以通過(guò)這個(gè)部級(jí)聯(lián)席制度整合起來(lái)。由三個(gè)柱子來(lái)支撐這個(gè)平臺(tái)：第一個(gè)柱子是由14位專家組成的戰(zhàn)略咨詢和綜合評(píng)審特邀委員會(huì)，在科技計(jì)劃管理等方面為國(guó)家提供相關(guān)的咨詢；第二個(gè)柱子是專業(yè)科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，與政府部門(mén)脫鉤，實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行分離；第三個(gè)柱子是第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，在事中事后的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估方面發(fā)揮作用，強(qiáng)調(diào)評(píng)估的客觀中立。

具體的科技計(jì)劃是按照五大平臺(tái)組織的。第一個(gè)是自然科學(xué)基金，資助基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索。第二個(gè)是重大科技專項(xiàng)，關(guān)系到未來(lái)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性的重大科技項(xiàng)目，這類專項(xiàng)涉及的資金多是好幾百億，時(shí)間也比較長(zhǎng)。第三個(gè)是科技計(jì)劃中國(guó)最重要的一類項(xiàng)目——國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，針對(duì)各領(lǐng)域突出的共性關(guān)鍵、社會(huì)公益的技術(shù)問(wèn)題，從重點(diǎn)基礎(chǔ)研究和共性關(guān)鍵技術(shù)的研究，一直到產(chǎn)品的研發(fā)以及成果的推廣，形成一個(gè)研發(fā)的鏈條。第四個(gè)是技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)基金，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，特別是大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，中小企業(yè)發(fā)展、科技孵化器方面的發(fā)展。最后一個(gè)是人才基地計(jì)劃，包括國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程中心以及各類人才計(jì)劃等。

三、改革的成功與不足評(píng)析

在簡(jiǎn)要介紹了1978年到2018年中國(guó)科技體制改革的演變過(guò)程的五個(gè)階段之后，再來(lái)介紹這四十年的發(fā)展與改革存在哪些成功和不足。

▌3.1成功的方面

在創(chuàng)新系統(tǒng)改革和加強(qiáng)研發(fā)投入方面取得了巨大的進(jìn)步。中國(guó)的研發(fā)投入領(lǐng)先所有的發(fā)展中國(guó)家。從研發(fā)投入強(qiáng)度來(lái)看，中國(guó)已超過(guò)歐盟國(guó)家平均值，中國(guó)2017年研發(fā)投入占GDP的比重是2.13%，歐盟國(guó)家平均值是2%左右。當(dāng)然中國(guó)與一些國(guó)家相比還是有差距的，韓國(guó)研發(fā)投入占GDP的比重超過(guò)4%，美國(guó)、日本等在3%左右。但是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的總量非常大，我們的研發(fā)投入總額在全球排第二，同時(shí)，按購(gòu)買(mǎi)力評(píng)價(jià)來(lái)考慮中國(guó)研發(fā)投入比例已經(jīng)比較接近美國(guó)。

中國(guó)在很多重要的領(lǐng)域，如航天、高性能計(jì)算機(jī)、新能源、納米材料等領(lǐng)域，也取得了重要進(jìn)展。在科學(xué)和技術(shù)的一些重要領(lǐng)域，中國(guó)在國(guó)際上可以說(shuō)都處于領(lǐng)跑或者并跑的階段了。

另外，中國(guó)的高校和研究機(jī)構(gòu)的研究能力和效率顯著提高，在很多重要的研究領(lǐng)域已經(jīng)成為全球創(chuàng)新系統(tǒng)的重要力量。根據(jù)Elsevier的Scopus數(shù)據(jù)庫(kù)，中國(guó)學(xué)者發(fā)表的論文從2016年開(kāi)始在全世界名列第一，當(dāng)然這也取決于統(tǒng)計(jì)的口徑，但是總量非常高，在全世界保持前兩名。2014年湯森路透公布了全球21個(gè)研究領(lǐng)域最高被引的3000多名科學(xué)家，由美國(guó)主宰，中國(guó)有163名，遙遙領(lǐng)先于其他發(fā)展中國(guó)家(印度8名，俄羅斯8名，南非11名)。2016年同樣的分析，全球共有3083名學(xué)者，中國(guó)有175人，已經(jīng)在全世界排到第四，美國(guó)是1465人，英國(guó)是346人，德國(guó)是177人。應(yīng)該說(shuō)在高質(zhì)量論文發(fā)表研究方面中國(guó)也取得了重大進(jìn)步。

在對(duì)中國(guó)發(fā)表的論文是否存在只關(guān)注數(shù)量不關(guān)注質(zhì)量問(wèn)題的研究中，我們以澳大利亞高水平學(xué)術(shù)期刊群為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，分析各個(gè)國(guó)家高水平論文發(fā)表的數(shù)量，可以看到中國(guó)在高水平論文發(fā)表上的進(jìn)步也是巨大的。圖1中間的黃線是中國(guó)高水平論文的發(fā)表走勢(shì)，其它的有英國(guó)、德國(guó)、日本等等，中國(guó)已經(jīng)穩(wěn)定的超過(guò)了其他國(guó)家。當(dāng)然這個(gè)圖沒(méi)有包括美國(guó)，美國(guó)的實(shí)力還是非常強(qiáng)的，我們后面會(huì)看到。

圖1各國(guó)高水平論文數(shù)量

另外也出現(xiàn)了一系列的、有代表性的創(chuàng)新成果和企業(yè)，包括高鐵的綜合創(chuàng)新，聯(lián)想、華為、小米等國(guó)際化的高科技公司，BAT，以及吉利汽車(chē)、濰柴動(dòng)力、三一重工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的公司。

取得這一系列成功的最主要的原因是改革和開(kāi)放形成了良性互動(dòng)。國(guó)內(nèi)改革滿足了創(chuàng)新的內(nèi)在需求，并為創(chuàng)新系統(tǒng)開(kāi)放提供了更好的環(huán)境，從而促進(jìn)了創(chuàng)新系統(tǒng)的進(jìn)一步開(kāi)放。同時(shí)，隨著創(chuàng)新系統(tǒng)的不斷開(kāi)放，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)的改革提供了借鑒(科技園，知識(shí)經(jīng)濟(jì)等)，國(guó)外創(chuàng)新主體的參與也推動(dòng)了改革的深化，從而提出了新的改革需求和改革的方向，使得中國(guó)的創(chuàng)新系統(tǒng)能夠更快更好地融入到全球創(chuàng)新體系當(dāng)中。這樣，國(guó)內(nèi)改革與國(guó)際融合就形成了一個(gè)良性循環(huán)。改革為更好的國(guó)際融合創(chuàng)造了條件，更好的國(guó)際融合又提出新的改革方向和需求，使得過(guò)去四十年里中國(guó)在科技和創(chuàng)新領(lǐng)域取得了巨大的進(jìn)步。

▌3.2 不足的方面

盡管我國(guó)科技改革成績(jī)斐然，但是我們還得要承認(rèn)，改革還有很多不足的地方。最突出的一點(diǎn)是，在原創(chuàng)性高水平研究方面，我們與美國(guó)差距很大。圖2在圖1的基礎(chǔ)上，加入了美國(guó)近年來(lái)發(fā)表的高水平論文數(shù)量，黑線是中國(guó)，堪稱黑馬，上面橘黃色線是美國(guó)的論文發(fā)表數(shù)量，相比較而言中國(guó)與其仍存在巨大的差距。在原創(chuàng)性高水平研究方面，我們還需要不斷的努力。

圖2各國(guó)高水平論文數(shù)量

中國(guó)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的差距也是非常明顯的。雖然擁有一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，但是整體的國(guó)際創(chuàng)新能力還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，勞動(dòng)生產(chǎn)率不高。按照不同的統(tǒng)計(jì)，整個(gè)勞動(dòng)生產(chǎn)率在全球排名比較靠后，與我們總量排在前面是不相稱的。從2001年到2010年的十年間，中國(guó)在世界各國(guó)的全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率排名中僅僅從第81位上升到第77位。從2001年到2012年的十二年間，在20國(guó)集團(tuán)的19個(gè)國(guó)家中全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率排名一直位列第17位。勞動(dòng)生產(chǎn)率是衡量一個(gè)國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)，但是在這方面我們還是比較落后的。

中國(guó)的自主創(chuàng)新能力不足，在一些重要核心領(lǐng)域，存在嚴(yán)重的技術(shù)依賴。中興事件反映出我們?cè)?a href="http://www.makelele.cn/v/tag/123/" target="_blank">集成電路領(lǐng)域的高度依賴。圖3是2016年中國(guó)集成電路的進(jìn)出口情況，灰色柱體是進(jìn)口額度，白色柱體是出口額度。2016年，中國(guó)集成電路進(jìn)口額達(dá)到2270.7億美元，連續(xù)四年超過(guò)2000億美元，也遠(yuǎn)超同年石油1165億美元的進(jìn)口額，是價(jià)值最高的進(jìn)口商品。中國(guó)集成電路行業(yè)貿(mào)易逆差達(dá)1657億美元，由此可以推斷出我們的依賴程度。

圖3 2016年集成電路的進(jìn)出口情況

2008年到2009年，我們與美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)共同研究了中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的情況。從總體結(jié)果來(lái)看，中國(guó)在高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易上對(duì)美國(guó)有貿(mào)易順差。但是仔細(xì)分析，我們的貿(mào)易順差最主要的是來(lái)自加工貿(mào)易，并且主要是由外資企業(yè)和合資企業(yè)創(chuàng)造的。這說(shuō)明我們?cè)谝恍┖诵募夹g(shù)領(lǐng)域還有很多的不足。

中國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量無(wú)法滿足需求，知名品牌缺乏。我們有很多的出境游客在境外購(gòu)買(mǎi)大量的國(guó)外名牌產(chǎn)品。改革開(kāi)放40年，真正在這個(gè)期間發(fā)展起來(lái)的知名國(guó)際品牌數(shù)量稀少，與日本相比還有很大的差距。

▌3.3原因

具體分析產(chǎn)生這些不足的原因如下：

首先，中國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新體系改革有待深化。這里存在很多的問(wèn)題。例如，傳統(tǒng)事業(yè)單位的管理模式改革遲緩，對(duì)大學(xué)、科研單位、醫(yī)院等這些知識(shí)密集型領(lǐng)域的影響很大。適應(yīng)新時(shí)代要求的高等教育體系還沒(méi)有形成，雖然我們有一些高校在全世界的排名不斷提高，但是國(guó)家的高等教育體系還不能完全適應(yīng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的需求。前些年我做過(guò)一些關(guān)于中國(guó)高校的區(qū)域分布的研究，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的高校過(guò)多集中在中心城市，一個(gè)省最好的綜合性高校、理工科高校都集中在省會(huì)城市或副中心城市，這些高校吸引各方人才來(lái)讀書(shū)，畢業(yè)后往往就留在上學(xué)的地方，這在一定程度上導(dǎo)致許多的二三線和其它中小城市的人才匱乏，這對(duì)中國(guó)發(fā)展是不利的。還比如我們現(xiàn)代公立科研機(jī)構(gòu)的治理體系還沒(méi)有完全形成，中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系資源配置效率還需要做更多深入的研究等等。

其次，中國(guó)的市場(chǎng)改革尚未完成。政策導(dǎo)向?qū)?chuàng)新過(guò)程中的非科技因素重視不夠，尤其是對(duì)市場(chǎng)環(huán)境重視不夠?？蒲惺前奄Y金變成錢(qián)，創(chuàng)新的核心是要?jiǎng)?chuàng)造價(jià)值，創(chuàng)造價(jià)值在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況下要靠市場(chǎng)。如果市場(chǎng)不是一個(gè)真正的完全競(jìng)爭(zhēng)的非常成熟的市場(chǎng)，創(chuàng)新的效率很難提高。因此，市場(chǎng)的因素是制約中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的最大障礙。如果企業(yè)還可以采用低成本競(jìng)爭(zhēng)、抄襲仿冒、不公平競(jìng)爭(zhēng)等方式去獲得超額利潤(rùn)，這個(gè)企業(yè)就不會(huì)去搞創(chuàng)新。只有把這些漏洞全都堵住，只有當(dāng)市場(chǎng)真正公平，企業(yè)沒(méi)有其它可以積累優(yōu)勢(shì)的選擇時(shí)，企業(yè)才有真正內(nèi)在的創(chuàng)新動(dòng)力！另外，金融體系的改革遲緩，創(chuàng)新融資渠道不暢，創(chuàng)新人才培養(yǎng)及發(fā)揮人才作用的機(jī)制不健全等，這些方面也需要進(jìn)一步深化改革。

另外，創(chuàng)新能力積累有一定的客觀規(guī)律，即時(shí)間的問(wèn)題。在創(chuàng)新能力方面中國(guó)取得了不小進(jìn)步，但還要遵從客觀規(guī)律，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的質(zhì)變需要時(shí)間。一位技術(shù)史的專家說(shuō)：“中國(guó)近現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展歷程，不是一部發(fā)明史，而主要是外來(lái)技術(shù)本土化的進(jìn)步史”。我國(guó)技術(shù)發(fā)展也的確是這樣的過(guò)程，中國(guó)在上世紀(jì)前半葉主要靠西方的技術(shù)，上世紀(jì)中后期通過(guò)蘇聯(lián)的技術(shù)轉(zhuǎn)移，到改革開(kāi)放的前十幾年、二十年主要靠外資引進(jìn)。近20年，中國(guó)真正特別強(qiáng)調(diào)要有自己的創(chuàng)新能力的積累，從這一點(diǎn)來(lái)講，還需要有點(diǎn)耐心。此外，觀念、文化、體制、管理模式的改變也需要時(shí)間。比如引進(jìn)外資、加工出口模式對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放前30年的經(jīng)濟(jì)騰飛起到了巨大作用，但也形成了巨大的思維和體制慣性。前幾年我們對(duì)于浙江、廣東的企業(yè)采訪也反映出，一些盈利好的企業(yè)缺乏搞創(chuàng)新、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品的動(dòng)力，它們最可靠、穩(wěn)定的盈利模式是接國(guó)外的大公司的單子進(jìn)行生產(chǎn)，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品有太多的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)高。這些觀念的改變也是需要時(shí)間的。

四、科技創(chuàng)新政策40年反思

前面分析了改革的成功和不足，下面對(duì)科技創(chuàng)新政策這四十年做一個(gè)反思，這里面有一些值得去進(jìn)一步深入思考的問(wèn)題。

首先，政策研究和政策實(shí)踐的互動(dòng)。我們公管學(xué)院的重點(diǎn)是研究公共政策問(wèn)題。無(wú)論在任何國(guó)家，公共政策研究和一些純基礎(chǔ)性的研究不一樣，需要與實(shí)踐進(jìn)行互動(dòng)，政策實(shí)踐向政策研究提出研究需求，同時(shí)政策研究要為政策實(shí)踐提供新的思路?；剡^(guò)頭來(lái)看，中國(guó)的科技政策、科技發(fā)展的這40年，確實(shí)也經(jīng)歷了這樣的一個(gè)過(guò)程。

1985年中央發(fā)布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，應(yīng)該說(shuō)八十年代初的那一批學(xué)者的研究對(duì)這個(gè)決定的制定起到了巨大的作用。我個(gè)人非常有幸地參與到1998年之后的改革過(guò)程，科學(xué)院的知識(shí)創(chuàng)新工程、國(guó)家的創(chuàng)新體系建設(shè)等項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)，我們將OECD發(fā)布的知識(shí)經(jīng)濟(jì)系列報(bào)告翻譯成中文，對(duì)國(guó)內(nèi)這個(gè)概念的推廣起到了一定的作用。后來(lái)在科技部指導(dǎo)下，從事國(guó)家創(chuàng)新體系的研究，為國(guó)家創(chuàng)新體系方面的政策制定起到了支撐作用。在公管學(xué)院從事科技全球化的研究，也為跨國(guó)公司研發(fā)政策制定起到了相關(guān)支撐作用。所以，政策的研究就是為政策實(shí)踐提供新的思路支撐。

做政策研究，也需要從政策實(shí)踐中去汲取營(yíng)養(yǎng)，去找更好更新的問(wèn)題。實(shí)際上在政策實(shí)踐中有大量的問(wèn)題需要去深入的研究。其一，科技創(chuàng)新政策的制定應(yīng)當(dāng)如何讓科研活動(dòng)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做更好的服務(wù)？改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)科技體制改革始終是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)心的問(wèn)題。十三五關(guān)于科技創(chuàng)新規(guī)劃中提到了科技貢獻(xiàn)率，雖然作為一個(gè)指標(biāo)，這個(gè)可能不一定是最好的，但是得到了很多領(lǐng)導(dǎo)人的特別關(guān)注，到底科技對(duì)經(jīng)濟(jì)能夠起到什么樣的作用。其二，如何看待跨國(guó)公司在中國(guó)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)？怎樣從理論上去分析和驗(yàn)證它到底對(duì)這個(gè)國(guó)家創(chuàng)新體系的建設(shè)，對(duì)中國(guó)的創(chuàng)新活動(dòng)有什么樣的有利的、不利的影響，怎么樣利弊權(quán)衡，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的政策？其三，如何鼓勵(lì)并合理規(guī)制數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展？數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展非?？?，要制定什么樣的政策積極推動(dòng)其發(fā)展，更好地造福人類，怎么樣有效規(guī)制可能產(chǎn)生不利的問(wèn)題。這些給我們的政策研究提出了很多新的問(wèn)題。公共政策研究只有在政策實(shí)踐當(dāng)中去尋找問(wèn)題，去解決問(wèn)題，才能保持活力。

其次，科技政策和創(chuàng)新政策的區(qū)別。改革開(kāi)放40年，尤其是1985年科技體制改革以來(lái)的最重要的政策目標(biāo)實(shí)質(zhì)是推動(dòng)創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，但政策作用的對(duì)象和政策手段往往是科研體系和科技政策。一方面，這樣做是有作用的，能夠去更好地推動(dòng)知識(shí)生產(chǎn)，有利于價(jià)值創(chuàng)造。但這畢竟不同于價(jià)值創(chuàng)造。前些年，我們把兩者混在一起，現(xiàn)在我們需要重新考慮是否應(yīng)該將科技和創(chuàng)新政策進(jìn)行區(qū)分，以保證二者各司其職?？萍颊呔鸵凑昭芯炕顒?dòng)的規(guī)定配置科技資源，營(yíng)造環(huán)境，鼓勵(lì)創(chuàng)新性研究，心無(wú)旁鶩地做研究。而創(chuàng)新政策，就要按照創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)律，完善市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)人們的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，提高創(chuàng)新活動(dòng)的效率。這兩類政策是不是我們要適當(dāng)?shù)貐^(qū)分一下？

最后，科技創(chuàng)新發(fā)展與科技創(chuàng)新治理。在過(guò)去四十年的發(fā)展當(dāng)中，全社會(huì)給科技創(chuàng)新賦予了很多光環(huán)，并認(rèn)為創(chuàng)新和科技都是好的。所有的政策導(dǎo)向都是要積極推動(dòng)科技創(chuàng)新的發(fā)展，但是對(duì)于科技創(chuàng)新發(fā)展可能給社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)很少考慮。多年來(lái)中國(guó)的科技相對(duì)來(lái)講比較落后，但好處就是，很多新技術(shù)在國(guó)外已經(jīng)有多年的應(yīng)用，可以說(shuō)很多的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到了有效的處理。但是在未來(lái)的發(fā)展中，尤其是當(dāng)中國(guó)在很多新興科技創(chuàng)新領(lǐng)域中已經(jīng)開(kāi)始走在前面時(shí)，對(duì)于科技創(chuàng)新發(fā)展可能給社會(huì)帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)加強(qiáng)重視。比如在生命科學(xué)領(lǐng)域，如果沒(méi)有很好的倫理道德的規(guī)制體系，很有可能對(duì)人類未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生巨大的威脅。人工智能、地球工程等很多領(lǐng)域，可以幫助我們解決一些問(wèn)題，但也可能帶來(lái)一些不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下如何權(quán)衡利弊，做出理性的決定，需要得到研究者和政策制定者的高度關(guān)注。

當(dāng)然還有很多需要進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題：包括科技與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的問(wèn)題，這是貫穿中國(guó)科技創(chuàng)新體系改革40年的核心問(wèn)題，也是科技創(chuàng)新政策領(lǐng)域研究的主要研究問(wèn)題；國(guó)家創(chuàng)新體系與創(chuàng)新主體定位問(wèn)題，企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、高校作為知識(shí)密集型組織在科技創(chuàng)新活動(dòng)中的分工定位，運(yùn)行邏輯和效率之間的相似與差異；自主創(chuàng)新與開(kāi)放創(chuàng)新，在科技全球化的背景下，自主創(chuàng)新的內(nèi)涵是什么，誰(shuí)是自主創(chuàng)新的主體？自主創(chuàng)新的目標(biāo)是什么？具體如何實(shí)現(xiàn)？自主創(chuàng)新與開(kāi)放創(chuàng)新是否有矛盾？這些方面都值得我們進(jìn)一步地深入思考和研究。我也特別期待今后在這些問(wèn)題上能夠跟各位學(xué)者和同學(xué)們有更多的交流，謝謝大家。