作者：陳佳慧? ?

摘要：在大國技術(shù)競爭和人工智能（AI）風(fēng)險認(rèn)知加劇的背景下，英國于2023年11月召開首屆人工智能安全峰會。會上，中國與美國、英國、歐盟等共同簽署了《布萊切利宣言》（Bletchley Declaration），就全球人工智能治理合作達(dá)成初步共識。同月，******與美國總統(tǒng)拜登在舊金山峰會中，宣布就人工智能治理開展政府間對話。全球人工智能治理合作出現(xiàn)積極勢頭。

然而，由于各國治理模式差異和大國博弈，現(xiàn)階段的全球人工智能治理面臨著“風(fēng)險全球化與治理分散化”的顯著矛盾——歐美國家意圖主導(dǎo)全球人工智能治理，但歐盟、英國、美國的模式和進(jìn)程有所不同；中國已在監(jiān)管法規(guī)方面取得先發(fā)優(yōu)勢，但廣大發(fā)展中國家在全球治理中仍處邊緣地位。

包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際組織、產(chǎn)學(xué)界等利益相關(guān)方，也在積極推動建立全球治理框架。在動態(tài)博弈過程中，不同治理模式間出現(xiàn)了影響力范圍重合、具體實踐趨同的積極態(tài)勢，也預(yù)示了合作的可能性。

鑒于此，中國可以在基于聯(lián)合國框架的多邊人工智能治理模式中發(fā)揮關(guān)鍵作用。中國可以通過推動中美在人工智能治理領(lǐng)域的雙軌合作、借勢歐盟推動不同治理模式的接洽、發(fā)揮設(shè)立國際人工智能治理機構(gòu)的“中心協(xié)調(diào)作用”等行動來推動全球人工智能治理合作。

01全球人工智能治理面臨挑戰(zhàn)

2023年3月以來，一系列人工智能大模型的發(fā)布加劇了全球?qū)θ斯ぶ悄艿娘L(fēng)險認(rèn)知，客觀上促進(jìn)了國際合作共識的形成。然而，目前全球人工智能治理呈現(xiàn)出風(fēng)險全球化、治理分散化、國際組織協(xié)調(diào)不足等特點?？傮w而言，具有實質(zhì)意義的全球人工智能治理框架尚未搭建。

第一，人工智能技術(shù)及其風(fēng)險有全球化的特性。

人工智能技術(shù)發(fā)展三大關(guān)鍵要素——信息數(shù)據(jù)是跨境流動的，算力基礎(chǔ)設(shè)施已嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈，關(guān)鍵算法也離不開全球知識網(wǎng)絡(luò)的支撐。

此外，人工智能技術(shù)的風(fēng)險是跨國且不確定的。這種風(fēng)險包括兩類：第一類為與人工智能的開發(fā)和應(yīng)用相關(guān)的直接風(fēng)險——如技術(shù)濫用、結(jié)構(gòu)性失業(yè)；

第二類為人工智能發(fā)展導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險——如人工智能挑戰(zhàn)人類主體地位、顛覆現(xiàn)有國際體系。這些新舊疊加的風(fēng)險，無法通過單一國家，也無法通過現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)來解決。

第二，不同國家的治理模式存在較大差異。

目前，各國的人工智能治理進(jìn)程大多已超越早期的倫理原則探討階段，進(jìn)入了制定實質(zhì)性政策的時期，進(jìn)而形成了“模式多元、治理分散”的多層次治理格局。

由于各國在傳統(tǒng)社會治理模式、科技實力、文化背景上的差異，對于“如何治理”這一問題，各國在具體模式上的分歧長期存在。在國家政府層面，全球已形成以中國、美國、歐盟為代表的三大主要模式，不同模式各有側(cè)重，也有共通之處。

第三，國際組織協(xié)調(diào)力不足。

在國際協(xié)調(diào)層面，包括聯(lián)合國、七國集團（G7）、二十國集團（G20）在內(nèi)的政府間多邊及雙邊機制已成為人工智能治理的重要平臺。此外，其他非政府的多邊交流平臺、行業(yè)自治網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)專業(yè)組織，都就人工智能的倫理準(zhǔn)則和具體監(jiān)管機制進(jìn)行探索和合作。

在科技競賽加劇、各國監(jiān)管格局分散的客觀現(xiàn)實下，由于不同組織和機制間的協(xié)調(diào)不足，國際組織和機制在調(diào)和各國利益、促進(jìn)國際合作方面進(jìn)度遲緩。如何加強不同治理模式和體系間的國際協(xié)調(diào)，已成為全球AI治理的關(guān)鍵。

02全球人工智能治理的多元模式與積極趨勢

各國在塑造人工智能監(jiān)管框架方面的努力，推動了早期全球人工智能治理格局的形成。由于傳統(tǒng)社會治理模式、科技實力以及文化背景存在差異，各國在全球人工智能治理模式上缺乏足夠的共識。

目前，中國、美國、歐盟的模式具有代表性，其他國家也在推動監(jiān)管框架方面積極行動。同時，以聯(lián)合國為代表的多邊機構(gòu)積極促進(jìn)全球合作，并尋求建立全球性的人工智能治理機構(gòu)。

歐美國家：意圖領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則制定權(quán)

歐美國家意圖領(lǐng)導(dǎo)全球人工智能治理規(guī)則制定權(quán)，但各自的監(jiān)管進(jìn)程和模式也各有差異。

歐盟：長期堅持強監(jiān)管路徑，鞏固社會基礎(chǔ)。

歐盟通過反壟斷法案、數(shù)據(jù)保護(hù)法案及其他監(jiān)管工具，來保證對AI技術(shù)的管控。目前，引起最廣泛關(guān)注的監(jiān)管措施是歐盟的《人工智能法案》（AI Act）。該法案將為歐盟引入一個共同的、有約束性的AI監(jiān)管法律框架。如通過，該法案將是首個區(qū)域性人工智能監(jiān)管綜合立法。

此外，歐盟也積極將模式推廣至其他國家，以爭奪全球人工智能規(guī)則制定權(quán)。預(yù)計，該法案將借由“布魯塞爾效應(yīng)”，即歐盟借助其市場力量塑造國際市場規(guī)范的能力，推動企業(yè)積極游說，促使其他國家的監(jiān)管規(guī)則與之趨同，以此強化其在人工智能治理中的引領(lǐng)優(yōu)勢。

英國：采取促進(jìn)創(chuàng)新的原則性監(jiān)管路徑。

2023年3月，英國創(chuàng)新科技部發(fā)布人工智能監(jiān)管白皮書，確立了以“促進(jìn)創(chuàng)新”為監(jiān)管的基礎(chǔ)原則，避免可能扼制創(chuàng)新的立法。英國確立了應(yīng)對人工智能風(fēng)險時的跨部門監(jiān)管原則，但尚未制定新的法律或設(shè)立單獨的監(jiān)管機構(gòu)。具體監(jiān)管準(zhǔn)則、如何實施原則等細(xì)則，仍待填充。英國預(yù)計于白皮書發(fā)布的一年內(nèi)，完善系列方案構(gòu)想。

不同于歐盟，在監(jiān)管的謹(jǐn)慎姿態(tài)上，英國的與美國更為接近。

美國：傾向于行業(yè)自治、審慎監(jiān)管，但科技企業(yè)自我監(jiān)管為主的現(xiàn)狀或有轉(zhuǎn)變。

歷史上，美國傾向于行業(yè)自律和事后問責(zé)，因此在技術(shù)前景尚未明朗時，政府在加強監(jiān)管方面更為謹(jǐn)慎。同時，美國科技巨頭引領(lǐng)全球技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程，謹(jǐn)慎姿態(tài)可以避免監(jiān)管措施削弱其科技企業(yè)在全球市場的地位。此舉也與各科技企業(yè)自我監(jiān)管、減少外部干預(yù)的訴求相匹配。

但是，隨著人工智能治理的社會關(guān)注度和國際監(jiān)管的競爭態(tài)勢上升，美國可能會采取更多實質(zhì)性行動。拜登政府于2023年10月簽署一項行政命令，要求公司對聯(lián)邦政府進(jìn)行風(fēng)險匯報，并宣布針對人工智能安全采取“迄今為止最強有力的全球行動”。?

美國式治理的特征為：行政命令范圍廣泛，同時更多為原則性闡述，更關(guān)注其在全球人工智能治理規(guī)則制定中的領(lǐng)導(dǎo)角色。

中國及發(fā)展中國家：影響力逐漸上升

中國率先出臺國內(nèi)人工智能監(jiān)管法規(guī)，廣泛的發(fā)展中國家在國際人工智能治理中仍處邊緣，但影響力逐步上升。

中國在人工智能監(jiān)管立法層面具有先發(fā)優(yōu)勢。目前，中國已出臺一系列治理原則和具體法規(guī)，不斷完善治理體系，發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能。2023年出臺的《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》（《暫行辦法》）是全球首部針對生成式人工智能的法規(guī)。

《暫行辦法》確定了“發(fā)展”的基調(diào)，減少限制性舉措，并在技術(shù)開發(fā)的透明度和準(zhǔn)確性、權(quán)益保護(hù)方面，確立了可操作的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。此外，更全面完備的《人工智能法》也已進(jìn)入立法規(guī)劃進(jìn)程。

在全球治理層面，中國于2023年10月份提出《全球人工智能治理倡議》。倡議以合作和發(fā)展為基調(diào)，強調(diào)全球人工智能發(fā)展中的平等問題，主張彌合技術(shù)和治理能力差距、支持聯(lián)合國框架下的人工智能治理合作。

廣大的發(fā)展中國家可能陷入后發(fā)劣勢。由于技術(shù)實力和權(quán)力不對稱，技術(shù)發(fā)展的后發(fā)國家難以構(gòu)建“技術(shù)自主”能力。在西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的相關(guān)人工智能政府間協(xié)調(diào)機制或倡議中，廣大的亞非拉發(fā)展中國家長期處于被動和邊緣地位。

目前，包括中國在內(nèi)的國家，國際組織和相關(guān)倡議，也增加對廣大發(fā)展中國家在人工智能技術(shù)發(fā)展的人員培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施、治理經(jīng)驗等方面的支持。發(fā)展中國家內(nèi)部也進(jìn)行了初步的合作嘗試。

如非洲聯(lián)盟早在2019年就將人工智能納入合作議程，其主導(dǎo)的泛非洲人工智能戰(zhàn)略，旨在推動非洲大陸國家技術(shù)能力建設(shè)和風(fēng)險應(yīng)對能力。

對廣大發(fā)展中國家而言，“發(fā)展”是現(xiàn)階段及未來全球AI治理合作的關(guān)鍵議題。

多邊機構(gòu)：積極行動但缺乏約束力

以聯(lián)合國為代表的多邊機構(gòu)積極促進(jìn)全球合作，并尋求新人工智能治理機構(gòu)的建立。

就全球人工智能治理的領(lǐng)導(dǎo)力量而言，現(xiàn)階段主要的多邊合作機制及倡議，仍由歐美發(fā)達(dá)國家的政府、科技巨頭和非政府組織牽頭。非盟、東盟、金磚國家組織和拉美國家，都在嘗試創(chuàng)立多邊人工智能合作框架。從治理合作的形式來看，多邊框架下的人工智能治理合作，多為在現(xiàn)有的多邊組織架構(gòu)下融入相關(guān)議程，或?qū)ＴO(shè)人工智能多邊倡議。

論參與方包容性以及議程廣度，聯(lián)合國仍是全球治理中最有代表性的機構(gòu)。近期，聯(lián)合國推動組建了聯(lián)合國框架內(nèi)的專門人工智能治理實體，以建立和管理國際協(xié)商和監(jiān)管的治理機制。2023年10月，聯(lián)合國秘書長古特雷斯宣布組建聯(lián)合國高級別人工智能咨詢機構(gòu)（High Level Advisory Body on AI），與各國政府、技術(shù)人員、專家學(xué)者探討全球人工智能治理的關(guān)鍵問題和方案建議，該機構(gòu)將為聯(lián)合國框架下人工智能管理機構(gòu)的形式和功能奠定基礎(chǔ)。[6]

但是，從合作產(chǎn)出來看，聯(lián)合國在現(xiàn)階段更多作為規(guī)范引領(lǐng)及建言獻(xiàn)策的“咨詢顧問”角色。除非中美歐等國形成合力，否則難以形成真正有約束力的全球人工治理合作框架。

全球治理的積極態(tài)勢

隨著治理實踐的推進(jìn)，針對人工智能的不同治理模式之間出現(xiàn)了影響力范圍重合、具體實踐趨同的趨勢，預(yù)示了全球進(jìn)一步合作的可能性。

第一，分散的人工智能治理機制在相互鏈接的過程中，也出現(xiàn)成員范圍、合作內(nèi)容的重疊。

治理模式的影響力外溢是技術(shù)發(fā)展和市場演變的客觀進(jìn)程，但也有權(quán)力博弈的主動結(jié)果。一方面，更多發(fā)展中國家也將參與到全球人工智能治理的各項機制中。中國長期關(guān)注技術(shù)普惠性發(fā)展，在國際機制層面也傾向于能廣泛包容發(fā)展中國家參與其中的多邊機制。近期，歐美國家也更關(guān)注發(fā)展中國家的技術(shù)鴻溝問題。

英國人工智能安全峰會也加強對非洲國家的人工智能技術(shù)發(fā)展援助，幫助更廣泛的國家確立治理規(guī)范。同年10月，G7“廣島人工智能進(jìn)程”聯(lián)合聲明呼吁G7、GPAI、經(jīng)合組織，開展與發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體的合作。

另一方面，具體實踐為超越意識形態(tài)的務(wù)實合作創(chuàng)造了動力。美國一度聯(lián)同“志同道合”的國家，通過科技戰(zhàn)和意識形態(tài)切割，初步打造了以 “制華”為基礎(chǔ)的治理合作機制。但是，在應(yīng)對全球風(fēng)險的迫切需求下，美國曾經(jīng)主推的“自由民主”與“數(shù)字威權(quán)”二分框架已被貶低。例如，基于意識形態(tài)價值觀創(chuàng)立的GPAI，已不斷加強與其他人工智能治理主體和治理機制的對接，開始吸收印度、土耳其和埃及等更多國家作為成員國。

第二，不同監(jiān)管理念和實踐相互借鑒、趨同，科技企業(yè)成為重要推動力。

在典型治理領(lǐng)域（如倫理準(zhǔn)則、個人權(quán)利保護(hù)、軍事應(yīng)用）的AI技術(shù)應(yīng)用，現(xiàn)有的多邊合作機制（尤其是聯(lián)合國的相關(guān)專門機構(gòu)）已可供各國就這一新興議題達(dá)成部分合作、增進(jìn)共識。

在新興治理領(lǐng)域（如AI系統(tǒng)或算法透明度等問題），也出現(xiàn)各國監(jiān)管措施上的相互借鑒。如AI系統(tǒng)或算法分類分級，成為框架構(gòu)建的新方向。目前，中國、美國、歐盟等主要國家均已提出對人工智能系統(tǒng)或算法分類分級管理的要求。

各國人工智能治理也都呈現(xiàn)“軟法”與“硬法”并重的特征。[8]AI Index對127個國家立法記錄的分析顯示，包含“AI”的法案被通過成為法律的數(shù)量從2016年的1個增加到2022年的37個。

最后，不容忽視的是，為了降低企業(yè)跨國經(jīng)營的合規(guī)性成本，科技企業(yè)也將游說推動各國適當(dāng)監(jiān)管、并且實現(xiàn)規(guī)則對接?？萍计髽I(yè)將是全球治理實踐趨同的重要力量。

03全球人工智能治理前景

如上所述，全球治理模式雖有競爭，但在治理的具體實踐中已出現(xiàn)功能和內(nèi)容的重合。然而，全球人工智能治理從碎片化走向集中還欠缺動能——目前尚未形成一個全球包容、廣納多利益相關(guān)方、專門的、更具影響力的全球人工智能治理機構(gòu)，該機構(gòu)可以為治理體系搭建的具體進(jìn)程提供動力。

聯(lián)合國框架下的多邊主義合作，是全球人工智能治理的可行路徑。中國在《全球人工智能治理倡議》也已明確提出要“積極支持在聯(lián)合國框架下討論成立國際人工智能治理機構(gòu)”。

其他國家以及產(chǎn)學(xué)界對此路徑也進(jìn)行了初步探討。聯(lián)合國框架下的氣候治理和核安全治理的成功經(jīng)驗，也可以為人工智能治理合作提供參考。

如前所述，目前的聯(lián)合國高級別人工智能咨詢機構(gòu)雖已建立，但以科學(xué)研究和智力支持為主。就此而言，聯(lián)合國仍難以成為國際人工智能治理的實質(zhì)性機構(gòu)。要將聯(lián)合國框架下的全球人工智能治理機構(gòu)作為全球治理主體、并啟動治理體系搭建的具體進(jìn)程，至少需要具備以下條件：

技術(shù)與政治的適當(dāng)平衡：

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）是全球氣候治理的核心機構(gòu)，國際原子能機構(gòu)（IAEA）是全球核安全治理的治理主體，都依賴科學(xué)和技術(shù)專家團體，并在政治上相對獨立。IAEA還被各國授予在核安全和核不擴散方面有限的監(jiān)督執(zhí)法能力。

同理，在人工智能治理領(lǐng)域，技術(shù)中立有助于增進(jìn)全球政策制定者與各利益相關(guān)方之間的風(fēng)險共識，為全球標(biāo)準(zhǔn)的制定提供智力支持；適當(dāng)?shù)摹耙?guī)范治理權(quán)”，可以促進(jìn)各方遵守全球標(biāo)準(zhǔn)，也鼓勵更廣泛國家在尊重主權(quán)安全的基礎(chǔ)上參與全球合作。

彌合分散體系的橋梁：

IPCC和IAEA都將廣泛的利益相關(guān)者也納入合作進(jìn)程，彌合多元觀點，并有時與利益相關(guān)方合作，共同實施項目。該國際人工智能治理機構(gòu)應(yīng)能促進(jìn)不同國家之間、以及相關(guān)組織機構(gòu)之間的交流、協(xié)調(diào)和合作，成為分散的全球治理網(wǎng)絡(luò)的中心，確保全球范圍內(nèi)達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

具有約束力的全球法規(guī)：

全球法規(guī)與治理機構(gòu)互為補充。全球氣候治理合作基于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（《公約》）奠定的法律基礎(chǔ)，IPCC為《公約》的完善提供了關(guān)鍵智力支持；全球核安全治理的成效也基于《不擴散核武器條約》等國際條約，IAEA受各締約國所托，承擔(dān)條約的重要職責(zé)和義務(wù)。

因此，在國際人工智能治理機構(gòu)設(shè)立后，第二階段目標(biāo)應(yīng)是制定具有約束力的全球法規(guī)。一方面，可以確保各類人工智能的開發(fā)和應(yīng)用符合國際倫理和標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，可以成為技術(shù)和政治分歧解決方法之一，并加強該機構(gòu)的主體地位。

創(chuàng)新與風(fēng)控的雙重使命：

IAEA承擔(dān)著“雙重使命”——阻止核武器制造的同時，繼續(xù)分享知識和技術(shù)——這與人工智能治理領(lǐng)域“創(chuàng)新推廣與風(fēng)險管控”的雙重邏輯一致。國際人工智能治理機構(gòu)也要承擔(dān)“技術(shù)協(xié)調(diào)員”和“義務(wù)監(jiān)督員”的雙重角色。尤其在技術(shù)協(xié)調(diào)方面，可以通過設(shè)立技術(shù)援助與能力建設(shè)的相關(guān)部門，協(xié)調(diào)或補充現(xiàn)有的人工智能技術(shù)和治理援助項目。通過幫助發(fā)展中國家融入全球治理體系，該機構(gòu)將增強全球在應(yīng)對人工智能風(fēng)險時的整體能力。

廣泛主體的包容合作：

任何全球治理中，都需要大國的領(lǐng)導(dǎo)力、多國的協(xié)作以及廣泛的利益相關(guān)方的貢獻(xiàn)，缺一不可。尤其在全球人工智能治理中，中美為首的大國在尖端技術(shù)發(fā)展、政策制定和國際標(biāo)準(zhǔn)的建立方面扮演著關(guān)鍵角色。中國、美國、歐盟是重要的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力量，大國間的政策和政治分歧是否有效協(xié)調(diào)，是否能為建立新的全球機構(gòu)創(chuàng)造機會，是全球治理合作的關(guān)鍵。

04中國推動全球人工智能治理進(jìn)程的行動

中國積極推進(jìn)全球人工智能治理合作是現(xiàn)實所需。同樣，中國可以以人工智能治理合作為抓手，開拓中美合作的新領(lǐng)域，促進(jìn)國際系統(tǒng)的穩(wěn)定。為更好延續(xù)中美元首舊金山會晤的積極勢頭、推進(jìn)全球人工智能治理合作進(jìn)程，可以考慮采取如下措施：

第一，推進(jìn)中美人工智能領(lǐng)域的“雙軌”合作。

在開發(fā)最為復(fù)雜的人工智能模型方面，只有中美兩國具備所需的專業(yè)人才、研究機構(gòu)以及大規(guī)模的計算能力。?

美國在人工智能領(lǐng)域技術(shù)優(yōu)勢顯著，但在監(jiān)管方面相對滯后；中國人工智能技術(shù)發(fā)展則處相對后發(fā)地位，但監(jiān)管立法更加完善——在此情況下，中美在治理層面達(dá)成合作共識面對重要機遇期。

在落實舊金山首腦峰會成果、積極促進(jìn) “一軌”對話、形成高層共識的同時，雙方應(yīng)同步推進(jìn) “二軌”對話，加強研究合作，為落實高層共識提供政策方案。

第二，借勢歐盟推動不同治理模式的接洽。

歐盟在人工智能技術(shù)發(fā)展領(lǐng)域較中美缺乏優(yōu)勢。但歐盟在人工智能領(lǐng)域的 “規(guī)范性力量”不容忽視。就治理模式而言，美歐之間的監(jiān)管模式趨同，但理念和利益存有差異。中國與歐盟傾向于立法的強監(jiān)管模式更相近。三方并非不可協(xié)調(diào)。

歐盟將繼續(xù)在全球人工智能治理領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)和平衡角色。中國應(yīng)借勢與歐盟在中歐數(shù)字領(lǐng)域高層對話中，就加強雙方人工智能安全研究機構(gòu)合作、對接技術(shù)規(guī)則、借鑒治理經(jīng)驗展開積極協(xié)商。

第三，發(fā)揮設(shè)立國際人工智能治理機構(gòu)的“中心協(xié)調(diào)作用”。

中國應(yīng)繼續(xù)深度參與聯(lián)合國主導(dǎo)的多邊治理實踐。在加強中美、中歐對話的同時，也要促進(jìn)中、美、歐盟各國在組建聯(lián)合國框架下的人工智能治理機構(gòu)方面達(dá)成初步共識。

中國可以采取更切實行動，主動提出動議、或者與美國、歐盟提出聯(lián)合動議，積極支持建立聯(lián)合國框架下的國際人工智能治理機構(gòu)，向國際社會展示合作意愿和能力。

審核編輯：黃飛